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節(jié)能減排管理制度需要進(jìn)一步完善
點(diǎn)擊次數(shù):1813 更新時(shí)間:2013-04-18

     積極推動(dòng)節(jié)能減排工作是我國緩解資源環(huán)境矛盾,加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要途徑。“十一五”期間我國提出單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗降低20%、主要污染物排放總量減少10%的約束性指標(biāo)并基本完成,使節(jié)能減排上了一個(gè)新的臺(tái)階。“十二五”期間我國又制定了單位GDP碳排放降低17%和主要污染物減排8%—10%的約束性指標(biāo)。但目前我國促進(jìn)節(jié)能減排的制度措施存在主要依靠行政性手段、節(jié)能減排成本較高等問題,需要及時(shí)加以改革完善。

    目前節(jié)能減排制度存在的主要問題
    ——節(jié)能減排主要依靠行政性手段,付出的成本較高
    在目前的管理方法下,各級(jí)地方政府是節(jié)能減排的具體責(zé)任和實(shí)施主體,造成了目標(biāo)的落實(shí)主要依靠行政性手段的普遍現(xiàn)象。在節(jié)能減排工作中,各級(jí)政府所擁有的調(diào)節(jié)手段有很大差別。比如*政府可以采取全面的財(cái)政、稅收政策,省級(jí)政府也有一定的經(jīng)濟(jì)手段,而縣市甚至更基層政府,難以運(yùn)用價(jià)格、稅費(fèi)等經(jīng)濟(jì)手段,只能主要依靠行政審批新的投資項(xiàng)目、關(guān)停并轉(zhuǎn)等行政性措施。另外,由于各地區(qū)之間存在發(fā)展競爭,如果部分地區(qū)提高對(duì)節(jié)能減排的稅費(fèi)等標(biāo)準(zhǔn),會(huì)降低該地區(qū)對(duì)投資的吸引力,因此,地方政府也不太愿意采用經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段。與稅收、財(cái)政和排放標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等經(jīng)濟(jì)手段和排放權(quán)、排污權(quán)交易等市場機(jī)制相比,行政性手段加大了對(duì)企業(yè)的直接干預(yù),提高了全社會(huì)的節(jié)能減排成本,降低了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率。
    ——層層分解方法分隔了全國統(tǒng)一的市場,影響了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整
    各地區(qū)采取層層分解的模式,事實(shí)上對(duì)國內(nèi)市場進(jìn)行了分割,影響了區(qū)域?qū)I(yè)化分工和協(xié)作。在這種模式下,每—級(jí)行政區(qū)域,比如縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至企業(yè)都分配有排放總量約束,由于企業(yè)轉(zhuǎn)移并不能伴隨排污總量的相應(yīng)轉(zhuǎn)移,大大增加了產(chǎn)業(yè)和企業(yè)區(qū)域優(yōu)化調(diào)整的難度。比如一個(gè)印染廠很難從一個(gè)地區(qū)遷移到另一個(gè)地區(qū),因?yàn)樵诳偭繙p排的背景下,遷入地區(qū)一般很難協(xié)調(diào)出可用的排放總量指標(biāo)。
    ——各地區(qū)發(fā)展差異很大,指標(biāo)層層分解方法很容易對(duì)部分地區(qū)發(fā)展造成約束
    我國仍然處于經(jīng)濟(jì)增長較快的發(fā)展階段,各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段差異很大,而且越是較小的區(qū)域其差異越大。例如各省的經(jīng)濟(jì)增長速度zui多相差幾個(gè)百分點(diǎn),而縣與縣之間經(jīng)濟(jì)增速可能相差十幾個(gè)、甚至幾十個(gè)百分點(diǎn),因此,越是具體到基層的區(qū)域,其節(jié)能減排的任務(wù)就存在越大的差異性。目前各地區(qū)在執(zhí)行節(jié)能減排過程中,往往將節(jié)能減排指標(biāo)層層分解到基層政府,例如縣甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。這就很可能發(fā)生部分地區(qū)沒有節(jié)能減排基數(shù)或者原有排放基數(shù)過小的問題,由于跨地區(qū)之間的指標(biāo)調(diào)配往往非常困難,導(dǎo)致節(jié)能減排成為部分地區(qū)制約發(fā)展的重要因素。
    ——目前的體制下政府較為注重對(duì)大企業(yè)和耗能排污大戶的監(jiān)管,容易忽略對(duì)小企業(yè)和小污染源的監(jiān)管
    由于各地區(qū)主要實(shí)行污染物總量控制,而高耗能和高污染的主要是少數(shù)行業(yè)和少數(shù)企業(yè),這也導(dǎo)致許多地區(qū)注重對(duì)重點(diǎn)行業(yè)和耗能及排污大企業(yè)的監(jiān)管,經(jīng)常忽略對(duì)小污染源的監(jiān)管。這一方面造成了許多環(huán)保事故,另一方面也造成了大企業(yè)和小企業(yè)不平等競爭的市場局面,不利于企業(yè)正常發(fā)展。
    進(jìn)一步完善節(jié)能減排制度的政策建議
    ——確立主要依靠市場化措施實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)的改革方向
    雖然我國目前的節(jié)能減排管理方法簡單有效,但也存在行政干預(yù)過多、成本過大等許多問題,甚至還出現(xiàn)一些地區(qū)為了完成節(jié)能減排指標(biāo),在不缺電的情況下拉閘限電等不正?,F(xiàn)象。從其他各國的經(jīng)驗(yàn)看,也主要依靠經(jīng)濟(jì)手段和市場化機(jī)制實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排任務(wù)。因此,從長期看,我國必須確立節(jié)能減排工作要轉(zhuǎn)到主要依靠市場化手段和措施的改革方向,爭取到“十三五”或“十四五”時(shí)期不需要再通過層層分解的方法實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排任務(wù)。
    ——*政府層面積極推動(dòng)財(cái)政稅收政策和排放標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整
    進(jìn)一步提高污染物排放的稅費(fèi)征收水平和征收力度,同時(shí)加大對(duì)節(jié)能減排研發(fā)和技術(shù)設(shè)備推廣應(yīng)用的財(cái)政支持力度。在我們關(guān)于企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展問題的調(diào)研中,約一半的企業(yè)反映節(jié)能減排的投入大而收益小,支付的排污費(fèi)也較少,污染費(fèi)征收也存在很大的自由度,企業(yè)節(jié)能減排的動(dòng)力和壓力不足。因此,需要進(jìn)一步研究適度提高節(jié)能減排的稅收政策,大力加強(qiáng)征管力度,使能源利用效率低、污染排放大的企業(yè)真正付出更大的成本。同時(shí),加大財(cái)政支持力度,使從事節(jié)能減排研發(fā)和推廣應(yīng)用的企業(yè)能夠得到更大的支持。
    結(jié)合主體功能區(qū)規(guī)劃,適時(shí)修訂不同主體功能區(qū)的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。節(jié)能減排工作需要體現(xiàn)各地區(qū)資源環(huán)境承載力差別,而zui能體現(xiàn)資源環(huán)境承載力的就是全國主體功能區(qū)規(guī)劃。2010年《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》對(duì)不同主體功能區(qū)提出了不同的環(huán)境政策,例如優(yōu)化開發(fā)區(qū)域要實(shí)行更嚴(yán)格的污染物排放標(biāo)準(zhǔn),要嚴(yán)格限制排污許可證的增發(fā),完善排污權(quán)交易制度等。由于目前執(zhí)行的大多數(shù)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)都是在主體功能區(qū)規(guī)劃發(fā)布前制定的,因此,需要及時(shí)根據(jù)《規(guī)劃》要求,修訂并提高現(xiàn)有的污染物排放標(biāo)準(zhǔn),以標(biāo)準(zhǔn)促進(jìn)節(jié)能減排工作。
    ——選擇部分地區(qū)進(jìn)行主要采用市場化方法推動(dòng)節(jié)能減排的改革試點(diǎn)
    對(duì)節(jié)能減排方法的改革應(yīng)堅(jiān)持先試點(diǎn)后穩(wěn)步推進(jìn)的方法,首先選擇少數(shù)面積較小的省份,或者地市一級(jí)的區(qū)域進(jìn)行主要采用市場化方法推動(dòng)節(jié)能減排的改革試點(diǎn),在試點(diǎn)地區(qū)取消對(duì)節(jié)能減排任務(wù)的層層分解,而主要依靠市場化方法,通過試點(diǎn)地區(qū)內(nèi)部的優(yōu)化調(diào)整,加強(qiáng)節(jié)能減排總量的區(qū)域內(nèi)協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。
    當(dāng)前在地方層面要重點(diǎn)推動(dòng)排放權(quán)交易。除了財(cái)政和稅收政策外,排放權(quán)包括碳排放權(quán)和污染物排放權(quán)交易也是發(fā)達(dá)國家普遍使用,而且效率很高的一種市場化機(jī)制。由于稅收政策具有全國統(tǒng)一性,建議目前在各地方重點(diǎn)推動(dòng)建設(shè)排放權(quán)交易的機(jī)制,通過排放權(quán)交易,實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部節(jié)能減排的市場化調(diào)整。

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